정책연구보고서
1. 연구 목적 및 필요성
현재 우리나라는 민선 교육감 선출이 시행된 이래 초？중등교육에 관한 중앙정부의 권한이 교육감에게 분산되고 있는 추세다. 그에 따라 단위학교의 자율권도 갈수록 확대되어가고 있으며, 앞으로도 이러한 기조는 계속될 것으로 예상된다. 이는 학교 자율 경영제(School Based Management)의 확산을 의미하기도 한다. 학교 자율 경영제는 자율의 개념을 단위학교에 적용하여 책임있는 경영을 추구하고자 등장한 이론으로 가장 핵심적인 개념들은 자율성, 책무성, 의사결정 권한의 공유, 단위학교의 특수성 등이다(정수현, 박상완, 2005: 19). 이 중 자율에 따른 책무성을 담보하기 위하여 학교자체평가 등 학교평가의 중요성이 강조되고 있다(김성열, 변민석, 2005).
기존의 학교평가는 교원에게 과중한 업무를 부여하며, 학교 진단 및 개선에 실효성이 없으며(김한나, 김희규, 2015; 유솔아, 구자억, 2012; 이경호, 2015), 학교개선과 변화, 발전을 위한 기제로서 제 기능을 충분히 하고 있다기보다는 담당 교원 중심의 일회성 행사에 그치는 경우가 많다는 문제점을 지니고 있다(김성식, 정택희, 김주아, 권기안, 2009). 이러한 기존 학교평가의 문제점을 해결하고자 학교자체평가가 도입되었다(이해리, 2018). 학교자체평가는 모든 학교 구성원들이 학교개선을 위하여 자율적·협동적·지속적·통합적으로 학교의 모든 구성요소와 제반 활동을 점검하고 반성하며 교정해나가는 실천적 작업으로(오진석, 최윤도, 1987), 학교자체평가는 학교 자율 경영제가 확대되어 갈 수밖에 없는 상황에서 학교평가가 추구해야 할 방향으로서 타당성을 가진다(김한나, 2017)
하지만, 학교평가의 전문성과 책무성 제고 방안 연구에 따르면 학교자체평가는 학교 개선 및 발전의 기회를 제공하지 못하고, 형식적인 자율지표와 학교의 특성과 맥락을 반영하지 못하는 공통지표로 교사의 학교평가에 대한 관심이 적고 소극적이며, 온정주의적 평가 경향을 보인다고 한다(정수현, 김정현, 박소영, 2018).
현재 학교 교육활동의 책무성을 제고하기 위한 학교평가와 함께 학교 행정 및 교육활동의 합법성을 제고하기 위해 학교감사가 시행되고 있는데, 학교자체평가와 학교자율 종합감사의 업무가 중복되어 업무 경감을 위해 두 개념을 연계할 필요성이 제기되고 있다. 2020학년도 경기도교육청 학교평가 안내서에서는 학교주도형 종합감사를 반영한 학교평가의 예시를 제시하기도 하였다. 하지만, 학교 평가와 학교 자율 종합감사와 관련하여 구체적인 연계 방안을 다룬 연구는 없었다. 이에 본 연구에서는 학교 자체평가와 학교 자율 종합감사 연계의 필요성 및 실현 가능성을 검토하고 연계 적용 가능 방안을 도출하고자 한다.
2. 연구 방법
① 학교평가와 학교자율 종합감사의 개념 정립 및 비교분석
학교평가, 학교감사, 학교자체평가, 학교자율 종합감사와 관련한 국내외 문헌 분석을 통해 각각에 대한 개념 정립 및 역할을 고찰하고 학교자체평가의 효과성을 검토한다.
② 학교평가와 학교자율 종합감사의 연계 운영 가능 여부 분석
학교평가와 학교자율 종합감사의 연계운영에 대한 학교 현장 적용 가능 여부를 파악하기 위해 학교자율 종합감사를 수감한 경험이 있는 교직원 및 학부모, 학생들을 대상으로 학교평가와 학교자율 종합감사의 연계 운영 가능성 설문지를 이용하여 현장 의견 조사를 실시한다. 또한, 학교평가와 학교자율 종합감사의 실효성 있는 연계 운영 가능 여부를 분석하기 위해 서울시교육청, 교육지원청 감사부서 및 교육연구정보원 담당자를 대상으로 학교평가와 학교자율 종합감사의 연계 운영 가능성에 대해 면담 조사를 실시한다.
3. 연구 내용
① 학교평가와 학교자율 종합감사의 개념 정립 및 비교분석
감사는 주로 감사대상이 처해있는 현실과 적절한 상태라고 합의된 기준과의 합치정도를 검토하는 반면, 평가는 인과관계에 관심을 두고 정책이나 사업의 성과 혹은 대상의 특정 변화에 대한 질문을 다룬다(Chelimsky, 1985). 학교 상황에서 학교평가와 자체감사의 공통점과 차이점에 대해 장인영(2018)은 학교평가제도와 자체감사제도의 경우 전문성을 가진 조직이 교무 추진의 사후단계에서 공통적으로 정해진 절차에 따른 비교 및 검토 활동을 하는 공통점이 있다. 그러나 학교평가가 자료수집과 통계분석 등을 통하여 객관적인 평가 자료를 정리하여 인센티브 부여 등 결과를 다양하게 활용하는데 비하여 자체감사는 문서 등의 증거를 통하여 위법？부당사항을 정리하여 감독적인 처분을 하는 차이를 지닌다고 하였다. 또한, 책무성과 전문성 제고의 관점에서 질 관리 기제 관계에 대해 정수현, 김정현, 박소영(2018)은 학교교육의 질 관리 기제는 장학, 감사, 사전 규제 등이었고 최근 질 관리 기제는 교육과정평가, 학업성취도 평가, 학교 컨설팅 등이 있으며 학교평가와 장학 그리고 학교평가와 감사를 개념적으로 구분하였다. 특히, 감사는 그 속성상 구성원의 방어적 태도를 강화하여 학교평가가 추구하는 교육적 판단을 어렵게 만들 소지가 많으므로 두 개념 사이의 연계는 최소화될 필요가 있다고 주장하였다.
② 학교평가와 학교자율 종합감사의 연계 운영 가능 여부 분석
학교자체평가와 학교자율종합감사에 대한 전반적인 의견과 함께 학교자체평가와 학교자율종합감사의 연계 방안 및 연계하였을 때 예상할 수 있는 장·단점에 대한 현장 의견을 청취하기 위하여 학교평가 및 감사 관련 업무를 담당한 경험이 있는 교육청 및 교육연구정보원 담당자와 면담을 진행하였다. 또한, 현재 학교 현장에서 학교자체평가와 학교자율종합감사가 어떻게 수행되고 있으며 학교 구성원들의 인식 정도를 파악하기 위해 설문조사를 진행중에 있다.
4. 연구 결과
① 학교평가와 학교자율종합감사의 연계
연구 결과 학교평가와 학교자율종합감사의 연계에 있어 학교의 본연의 목적을 훼손하지 않는 범위 안에서 연계 가능성을 검토하는 것이 타당하며 두 영역이 중첩되는 부분에서 연계가 가능하다. 하지만 학교자율 종합감사 방향이 자율과 예방 및 개선으로 전환된다면 연계 가능성이 높은 것으로 판단된다. 두 영역의 목적은 분명히 상이하나 교차지점은 존재한다. 또한 학교수준에서 체감할 수 있을 정도로 감사에 대한 업무가 최소화 되어야 할 것이며 평가에서 환류 및 컨설팅 과정에서 평가와 연계할 가능성이 있는 것으로 보인다.
② 학교평가와 학교자율종합감사의 연계방안
현재 시행되고 있는 학교평가와 학교자율종합감사의 체크리스트 항목에 대한 연계가 가능하며, 평가와 감사가 하나의 통합된 사이클(cycle)로 진행하고 하나의 보고서로 대체하는 방안을 고려할 수 있다. 하지만, 자율성을 기반으로 하기 때문에 학교간 편차가 발생할 수 있다. 두 영역의 연계를 통해 학교업무의 경감, 학교에 대한 공동체 형성 및 공감대 형성에는 긍정적 영향을 줄 것이다.
③ 학교평가와 학교자율종합감사의 연계방안에 대한 인식조사
교원 및 교직원을 대상으로 한 1차 설문조사에 대한 내용을 요약하면 다음과 같다. 현재 학교평가 수행에 대해 평가주체의 세분화, 객관적 보고서 작성에 대해서는 비교적 잘 이루어지고 있지만 학교구성원 모두가 학교평가 결과에 대한 관심은 비교적 낮은 것으로 나타났다. 하지만, 전체 구성원의 공감대 형성, 학교장의 학교경영 마인드 개선에는 기여도가 비교적 높았다. 학교평가의 지표 중 학교 교육의 개선을 위해 ‘교육과정 편성·운영’, ‘수업·평가 혁신’영역에 대해서는 중요하게 인식하고 있었다.
학교자율종합감사에 대해서는 내부감사관으로 인한 부담감 증가로 부정적 의견이 비교적 높은 것으로 나타났다. 또한, 학교자율종합감사를 통한 기존의 감사 시스템의 보완 가능성에 대해서는 보통의 의견이 다수를 차지하였으며, 학교자율종합감사의 목적 달성을 위해 공교육의 신뢰도 제고 및 청렴 문화 확산 유도에 대해서는 비교적 긍정적 영향을 미치는 것으로 응답하였다. 감사에 대한 지표 중 일반행정과 관련된 지표들은 적절한 것으로 인식하고 있었다.
학교평가와 학교자율종합감사의 연계에 대해서는 교직원의 업무 경감, 평가와 감사를 연계함으로써 결과를 학교발전에 즉각적으로 반영할 수 있다는 점은 긍정적 요인으로 보았으나 외부감사관들의 학교교육에 대한 이해부족은 부정적 요인에 대한 의견이 높았다. 또한, 두 영역의 연계에 대해 각 영역(지표)의 연계 또는 학교자체평가 지표 중 일부를 학교자율종합감사로 포함하는 방안에 대해 높은 응답을 보였다.
5. 정책제언
① 학교평가와 학교자율종합감사의 연계
학교평가와 학교자율종합감사의 목적은 상이하지만 학교 교육의 책무성 및 질관리 제고의 방향은 동일함. 그러므로 학교자율종합감사의 방향을 자율과 예방으로 초점을 둔다면 평가와 감사의 연계 가능성이 존재함.
② 학교평가와 학교자율종합감사의 연계방안
학교평가와 학교자율종합감사의 연계를 위한 현실적인 방안은 영역(지표)의 연계임. 하지만 두 영역의 통합된 주기가 필요하며 정성적 및 정량적 지표에 대한 고려가 필요하므로 학교자체평가 지표 중 일부를 학교자율종합감사로 포함하는 방안을 제안함.
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